凉山越西：“户长制”推动乡村治理终端见效

三、中国近代地方自治不发达的原因考察 清朝末年，由于西方列强的入侵，中国处于内忧外患的深重灾难之中。

只有证据确实充分的案件才可定罪，而对于定罪证据不足或不能排除合理疑点的案件，必须坚持疑罪从无，依法宣告被告人无罪，不得降格作出留有余地的判决。侦查机关在制度上的独立性，导致其不仅不受审判权制约，而且检察监督权对侦查权也难以制约，导致侦查阶段不能排除非法证据，审查起诉阶段也难以排除非法证据，甚至审判阶段也难以排除非法证据。

因此，法官应当增强诉讼权利的保障意识，尤其是加强庭审中对被告人辩护权及其他诉讼权利的保障。由于对案卷笔录的依赖，庭审实质上成为了法官对案卷笔录的审查和确认程序。⒄参见王祺国：《以审判为中心构建诉前会议制度》，《检察日报》2015年4月29日第3版。（二）能力：不断培养 以审判为中心的诉讼制度改革，要求司法工作人员进一步培养及提高以下几个方面的能力，以适应新的工作模式。2．审判中心主义并不否定检察机关的诉讼监督 庭审中心主义与检察机关的诉讼监督并不矛盾。

⑴ 其次，审判中心主义要求审判活动趋于实质化。2012年修改后的《刑事诉讼法》新增了庭前会议程序，该程序旨在改变1996年《刑事诉讼法》所规定的一步到庭、将所有问题集中到庭审活动中解决的模式。它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。

[22]毋庸置疑，从前的‘依法律行政原理至少是将重点放在无法律根据即不得侵害人民权利自由上。在立宪主义和议会主义之下，法律由代表国民的议会制定，具有普遍性，受到社会的信赖。其中，对合法行政的要求是：行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。[40]虽然他也知道当时的训政时期约法，本意在于非依法律不得侵害自由财产，但他仍然作出了这样的表述，其缘由或许在于其对法律与法规关系的理解。

1920年，钟赓言的朝阳大学法律科讲义《行政法总论》刊行，这是我国第一部中国化的、影响深远的行政法教材。他亦将美浓部达吉对行政权的四项限制奉为行政法的基本原则，所用术语也是由法律改为法规。

1954年宪法实际上采行了依法律行政原理。这让法律的法规创造力是否得到维持变得扑朔迷离。第二，任何行政职权的行使都依据法律、遵守法律。更重要的是，形式法治国的理论也反映了前近代势力的要求，它可以用近代法治国的外观装入前近代的实质内容。

[28]明治宪法采取了法律与救令的二元立法构造，规定了独立于法律的紧急救令[29]和独立命令。法治行政首先面临着现实之困。如果依法行政中的法，包括了法律、法规、规章等，正如《全面推进依法行政实施纲要》所宣称的那样，有法的根据就可以侵犯私人的合法权益，而法律保留所包含的要求即荡然无存。三、依法律行政原理在新中国的嬗变 1949年后，依法律行政原理已近乎泥牛入海，其原因林林总总，这里先来考察法政层面与学术层面的观念转变。

人们更加熟识、常用的是依法行政。而默克尔代表的则是逻辑实证主义进路，依法行政是法与行政的逻辑结论。

在中国，范扬等人明确表明过对纯粹法学的肯定之意。德国依法律行政原理经由奥托?迈那的提炼基本定型，经由美浓部达吉等人传至日本，并影响了我国早期的行政法学。

这也使行政合法性原则的前两点要求与法律保留变得形似而实异。私人无法进行行政活动，也就无从谈起行政合法性问题。当时的宪法和学术通说采取的是侵害保留说，也就是说，没有法律的授权，国家不得侵犯个人的自由和财产，而在此之外，行政仍可自行作用，只是不得违反法律而已。依法律行政是西方近代资产阶级革命后的一大成果，虽然因时因地而在制度上有不同的表现、但得到了欧美各国的承认。故而，以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志，法律可以废止所有与其相冲突的意志表达。[15] 依法律行政是形式法治国的产物，易言之，依法律行政的法律只问形式，不论实质。

高木光：《法律的执行—行政概念的一个断面》,高木光等编：《走向行政法学的未来：阿部泰隆先生古稀纪念》,有斐阁2012年版,第21页以下）。国务院以及湖南、山东、宁夏、江苏等诸多省政府发布了以《全面推进依法行政实施纲要》为首的一系列行政机关自我约束的文件，强调行政的自我拘束无疑具有重要的现实意义，但将行政机关自我确定的目标和方法作为实施和考核的准据，也有失去法治国家本应有的民主控制诉求的疑虑，行政的自我约束无法取得他律或异己监督的当然正当性。

如果依循法治行政=依法律行政+行政裁判这一简化的公式，那么全国人大是依法律行政的源头，司法审查则是依法律行政的担保机制。[80]现行宪法并没有采用明治宪法、袁记约法、法国现行宪法的表述，采用的是根据宪法和法律。

合法性原则亦称依法行政原则，行政权力的存在、运用必须依据法规范、符合法规范，不得与法规范相抵触。其中,源于戴雪的说法是错误的。

[65]至今，法律也不过二百四十余部，还没有充分涵盖行政的诸多领域，还没有足够明确具体的规定。高桥和之主张行政只是法律的执行,而高木光则认为,在私经济行政等方面该等式难以成立（参见[日]高桥和之：《立宪主义与日本宪法》,有斐阁2013年版,第358页。最新修正的立法法（2015年）也将税收立法权从国务院转回国家立法机关手中。第二，限制人民自由及权利或使负担义务须有法律根据。

但是，法律中所包含的安定性、民主性和自由主义的侧面，是法治行政所无法舍弃的价值。2003年行政许可法将限制私人自由权的行政许可设定权分别授予了法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章。

康德等人的相关主张,可参见[德]康德：《法的形而上学原理》,沈叔平译,商务印书馆1991年版,第139页以下。这种擅变却未必合乎现行宪法的要求。

所有的法的活动只要是法的，就必须符合上位法，行政活动当然亦须符合法律。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律……经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

[70]日本宪法第41条规定：国会是国家的最高权力机关,是国家唯一的立法机关。1982年宪法修改草案报告对国家机构有这样一段表述：国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益。[44]他所提的这种能力就是法律的法规创造力，没有法律就不能创造限制国民权利的法规效力。[11]参见前引[9],盐野宏书,第111页以下。

[37]虽然他没有更为妥当地确立依法律行政原理在行政法学体系中的地位，但其著作却处处运用这一行政法的基础原理分析问题。值得一提的是，国家尊重和保障人权于2004年3月14日写人宪法，人权保障由此成为法治国家的目的。

与上述倾向有所不同的是，姜明安认为，依法行政的要求是：第一，行政机关进行一切活动必须根据法律的授权。依据宪法，它是以前应经议会协赞后由君主发布、现在仅由议会发布的法律的特有能力。

在行政法上，1906年清政府提出了《行政裁判院官制草案》，1910年的法院编制法确立了二元制审判。在积极的界限上，一切法规原则上不可不以法律定之（亦即法律的法规创造力原则），但有两个例外，即直接依据宪法的授权和依法律的授权。